Енциклопедія економіки

Організація управління міського господарства базується на принципі подвійного підпорядкування. Керівництво житлово-комунальними підприємствами, організаціями, установами обласного, міського, районного підпорядкування здійснюється виконавчими комітетами відповідно обласної, районної в місті Радами народних депутатів, та галузевими утвореннями.

Подвійне підпорядкування означає, що головну роль в управлінні підприємствами та організаціями міського господарства виконують місцеві Ради народних депутатів. Згідно із Законом України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, представницькі органи місцевого і регіонального самоврядування здійснюють управління майном, яке належить до комунальної власності, майновими фондами житлово-комунального господарства та іншим майном для задоволення потреб і запитів населення; здійснюють контроль за станом обліку та звітності на підприємствах, в організаціях, установах, які належать до комунальної власності; розглядають і погоджують подані підприємствами, організаціями, установами, розташованими на відповідній території проекти їх планів і заходів, які пов’язані з обслуговуванням населення, а також можуть призвести до зміни екологічного, демографічного стану та інших наслідків; організують експлуатацію електричних, водопровідних, каналізаційних, теплових і газових мереж та споруд, розглядають їх і дають висновки щодо планів будівництва зазначених об’єктів підприємствам, організаціям, установам, що не належать до комунальної власності; контролюють будівництво та експлуатацію очисних споруд і обладнання; встановлюють зручний для населення режим роботи підприємств комунального господарства, торгівлі, побутового обслуговування,  виконують інші функції.

При цьому організується галузеве керівництво підприємствами і організаціями міського господарства. Подвійне підпорядкування повинно забезпечувати поєднання територіального управління, яке враховує місцеві умови, і галузеве керівництво експлуатаційною діяльністю підприємств і організацій міського господарства.

Загальне управління житлово-комунальним господарством України здійснює Державний комітет  житлово-комунального господарства,  створений Указом Президента України від 2002р. № 773/97. На рівні областей, міст таке керівництво виконують місцеві державні адміністрації, які мають відповідні управління і відділи.

Організацію виробництва та надання послуг (продукції, робіт) в підгалузях ЖКГ виконують підприємства та організації різних форм та видів згідно із законодавством про підприємництво та про підприємства в Україні.

Метою управління житлово-комунальним обслуговуванням є забезпечення нормальної і безпечної експлуатації житлового фонду з наданням комунальних послуг на весь період його життєвого циклу, а також в умовах ринку – підвищення доходності його функціонування з нормативними параметрами якості й надійності. Вирішення вказаних завдань можливе тільки за наявності повноправного суб'єкту управління, здійснюючого професійний менеджмент у житлово-комунальному господарстві. Всі без винятку результати практичної діяльності в середі нерухомості дозволяють однозначно стверджувати, що основний потенціал ефективності закладений у процесах створення раціональної структури управління використанням і експлуатацією житла і, отже, цільова функція управління полягає в одержанні цього ефекту.

На сьогодні структура власності в ЖКГ значно змінилася і у сфері житлового фонду близька до оптимальної, але принципове розмежування економічної компетенції ще не досягнуте; при високих показниках квартирного фонду, що знаходиться у приватній власності, житловий фонд належить державі. При цьому слабко впроваджуються перспективні форми управління житловим фондом – організація товариств власників житла (ТВЖ) і формування кондомініумів, залучення керуючих компаній, розвиток суспільних форм самоврядування.

Пошук нових форм управління житловим фондом з підвищенням ролі приватних власників і необхідністю ефективного використання житлової нерухомості стримується рядом факторів, у тому числі:

•   незадовільним технічним станом житлового фонду та інженерної інфраструктури, високою зношеністю основних фондів;

•   низькими доходами населення і з цієї причини економічною неспроможністю власників квартир і дотаційністю платежів за житлово-комунальні послуги (ЖКП);

•   неоднорідністю за багатьма показниками (сімейні доходи, забезпеченість площею в розрахунку на одну людину, наявність пільг, різні форми використання житла) проживаючих в одному будинку;

•   уповільненим розвитком ринку професійних управляючих;

•   наявністю в багатоквартирних будинках державної і приватної власності, правовою неврегульованістю їхніх відносин в частині загального майна (підвальних і горищних приміщень, інженерних комунікацій);

•   адресною і безадресною дотаційністю при фінансуванні ЖКП і збитковістю державних підприємств;

•   зайвою ідеологізацією правових актів та їх недостатнім економічним обґрунтуванням;

•   відсутністю основоположних економічних умов для широкого залучення власників житла до управління житловим фондом і їх незацікавленістю при існуючій системі неадекватності структури власності структурі платежів;

•   дорожнечею та неефективністю функцій управління житловим фондом, їхнім дублюванням й неузгодженістю, неефективністю фінансування і виконання договорів.

Основні вади діючої системи управління об'єктивно зумовлені в першу чергу суперечністю між існуючою структурою власності на житлові приміщення (квартири) і структурою власності на будинки, в яких ці  приміщення розміщені. Якщо відносно перших у структурі власності відбулися відчутні зміни (в результаті приватизації квартир і розвитку ринку житла близько 70% з них знаходяться у приватній власності), то відносно других переважає муніципальна власність. При цьому структура управління сформована в першу чергу відповідно до існуючої структури власності на будинки, а не на житлові приміщення. Так само формуються і витрати бюджету. Як наслідок, наявність значної частки приватного житлового фонду практично не позначилася на зниженні витрат бюджету на утримання та експлуатацію житла.

Аналіз існуючої структури власності на об'єкти житлового господарства і діючої системи управління та обслуговування житлового фонду показує, що досягнутий рівень управління і договірних відносин не в повній мірі відповідає завданню ефективного використання нерухомості й забезпечення комфортності проживання громадян.

Невідповідність існуючої системи основам ринкової економіки виявляється як при управлінні основними фондами галузі, так і у виробничій сфері: у відсутності у виробників зацікавленості в реалізації своїх послуг згідно із запитами споживачів в обсязі, якості, режимі споживання при тому, що більшість підприємств ЖКГ не має необхідних коштів для поліпшення своєї матеріально-технічної бази. Практично на всіх рівнях управління немає необхідного співвідношення між економічними інтересами і відповідальністю. У результаті при зростанні числа приватних (та інших нових організаційно-правових форм) підприємств з ремонту та експлуатації житлового фонду, з благоустрою та інших видів діяльності зберігаються монопольні тенденції ряду підприємств ЖКГ і елементи витратного механізму.

Необхідність удосконалення механізму прийняття управлінських рішень виникає не тільки на рівні міських і районних структур, на рівні окремих житлових будинків, але і у приватному бізнесі в житлово-комунальній сфері, а також у системі самоврядування житлового фонду.

Причиною необхідності реформування системи управління ЖКГ є також відсутність замкнутої системи фінансово-економічних взаємовідносин в галузі, що знаходить виявлення при організації фінансових потоків платежів за ЖКП і в незацікавленості фінансових інститутів, які здійснюють акумуляцію коштів, що надходять в оплату за послуги, в швидкому переведенні коштів виробникові послуг. У зв'язку з цим треба вести роботу з ретельного відбору фінансово-кредитних організацій, що здійснюють операції з коштами споживачів житлово-комунальних послуг, і недопущення монополізму банків при прийнятті платежів за ЖКП.

На ефективність управління в житловій сфері також впливає такий момент, як різні режими управління функціонуванням окремих підгалузей. В управлінні житловим господарством і благоустроєм переважає територіальний аспект, а водопостачанням і каналізацією, електро-, тепло -, газопостачанням – галузевий принцип. Разом з тим процес забезпечення населення комунальними послугами так тісно зв'язаний з проблемою забезпечення комфортності проживання, що це не може не впливати на житлове господарство як галузь ЖКГ.

Взаємозалежність фінансово-економічних і організаційно-управлінських особливостей ринкових форм господарювання визначила проблеми, що виникають при формуванні конкретних форм управління, а також основи вирішення завдань перебудови господарського механізму управління ЖКГ.

Покриття збитків від експлуатації житлового фонду з бюджету суперечить умові ринкового господарювання про використання фінансових коштів на основі балансування доходів і видатків.

Невідповідність господарського механізму економічним особливостям ринкової системи виявляється також у відсутності достатньої відповідальності виробників перед споживачами.

Плата громадян за користування послугами теплопостачальної організації залежить тільки від обсягу відпущеного тепла, але ця послуга реалізується не повністю, з перебоями і перервами, що перешкоджає залежності економічних результатів від об'ємних та якісних показників.

У даний час порядок розрахунку розміру зниження плати за житлові й комунальні послуги при порушенні нормативних термінів і якості їхнього надання діє тільки у відносинах між споживачами і організаціями, з якими вони мають договірні стосунки. Цей порядок розрахунку не розкривається в договорі житлових організацій з ресурсопостачальними організаціями. Відсутній також економічний механізм узгодження договірних умов про обсяг і якість окремих комунальних послуг з параметрами поставки ресурсів (наприклад, відповідальності теплопостачальної організації за подачу теплової енергії в кількості, що вимірюється в гігакалоріях, і відповідальності житлових організацій за відповідність стандартам температури повітря в житлових будинках і температури гарячої води).

Договори з комунальними організаціями часто укладаються на невизначений термін або автоматично пролонгуються. Ініціатива з боку житлових організацій щодо їхнього перегляду з метою вироблення більш сприятливих умов в інтересах споживачів нерідко зустрічає протидію. Частина договорів містить умови, що базуються на застарілих актах.

Окремі договори житлових організацій з ресурсопостачальними організаціями на поставку ресурсів для потреб споживачів не мають порядку розрахунків залежно від наявності або відсутності приладів обліку, стимулювання зниження заборгованості споживачів та інших користувачів, порядку перерахунку вартості послуг холодного і гарячого водопостачання, водовідведення при тимчасовій відсутності громадян за місцем постійного проживання (при відсутності індивідуальних приладів обліку), порушенні нормативних параметрів подачі ресурсів, а також їх обсягу або якості.

Специфіка галузі диктує необхідність регулювання її діяльності з єдиного центру. Відсутність його створює труднощі для нижчих рівнів управління, які одержують вказівки з безлічі вищих за рівнем організацій, призводить до відсутності комплексності в роботі.

Отже, основним напрямком реформування управління житлово-комунальної сфери повинна стати, з одного боку, мінімізація управління оперативною діяльністю і підвищення економічної самостійності підприємств галузі і зосередження на реалізації стратегічних напрямків реформи, з другого.

З проблемами у сфері управління тісно зв'язані негативні моменти в законодавчому забезпеченні реформи. Незважаючи на те, що в цій галузі досягнутий істотний прогрес (значною мірою створена нормативна база договірних і майново-земельних відносин, регулювання цінової політики і соціального захисту населення, житлових правовідносин), ряд аспектів знаходяться або поза сферою правового регулювання, або недостатньо розроблені. У першу чергу це стосується проблеми регулювання діяльності природних локальних монополій, методичних аспектів житлової політики, діяльності товариств власників житла (слабко пророблені питання використання майново-земельного комплексу як джерела доходів), а також практичної реалізації відповідної програми.

Крім того, ряд вже достатньо розроблених сфер законодавства потребують удосконалення. Це стосується діючої системи пільг (треба переглянути її в напрямку ліквідації реально не діючих), а також сфери тарифної політики (в напрямку забезпечення її публічності й прозорості).

Має місце незбалансованість дій міських і територіальних органів управління в рамках відведених їм компетенцій та нескоординованість щодо  сприяння в розвитку раціональних форм управління житловим фондом.

Невирішеною проблемою залишається забезпечення збалансованості розподілу функцій і завдань щодо всієї сукупності прав власника житлового фонду і об'єктів комунального призначення, що включають володіння, користування і розпорядження.

Правовідносини власності охоплюють два всеосяжних аспекти: ефект володіння нерухомим майном і одержання доходів від його використання і тягар відповідальності щодо видатків з його утримання і ремонту, додаткових витрат і ризику.

Відповідно до діючого законодавства повнота прав власника по несенню тягаря щодо утримання свого нерухомого майна однакова для всіх форм власності на житловий фонд і здійснюється через органи законодавчої і виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Специфіка житлового фонду, що знаходиться в міській власності (або державній), практично виключає правочинність з володіння, розпорядження і користування квартирним фондом з кола прав власника і належить фізичним і юридичним особам на підставі договору купівлі-продажу, найму, оренди.

Важливою невирішеною проблемою  залишається правове закріплення за власниками житлових приміщень при приватизації квартир їхньої частки в праві на загальне майно в багатоквартирних будинках. Сьогодні при приватизації або придбанні квартири громадян не повідомляють, що вони одержують у власність частку в праві на загальне майно в будинку, а також набувають обов'язків щодо утримання і ремонту їх майна. Почасти це пояснюється недосконалістю технічних паспортів на домовласництво, в яких відсутні дані про загальне майно будинку.

Існуюче на територіальному рівні розпилення функцій володіння, розпорядження і користування житловим фондом в розрізі житлових організацій муніципального житла не сприяє ефективному його використанню та експлуатації.

Розвиток нових форм управління житловим фондом здійснюється повільно через неспроможність власників виконувати обов'язки з оплати житлово-комунальних послуг, а також слабкий механізм практичної реалізації міської політики по створенню сприятливих економічних умов для залучення населення до управління житловим фондом.

Ринок професійних управляючих в області експлуатації і обслуговування житла, готових запропонувати свої послуги, ще вузький. Сьогодні недостатньо фахівців, які знають технологію експлуатації будинку, здатних розробити технічний і фінансовий плани організації робіт, забезпечити контроль за їх виконанням.

У системі управління житловим господарством міста ще не відпрацьована концепція розвитку різних форм і засобів управління житловим фондом.

Що стосується управління процесами найму і оренди житла, то слід відзначити, що, з одного боку, зважаючи на відсутність необхідних правових гарантій, приватні інвестори не виявляють великого інтересу до купівлі житла для надання його в найм і оренду, а міські структури, незважаючи на значною мірою сформовану нормативно-правову базу, здійснюють функції комерційного орендодавця недостатньо ефективно. У результаті галузь позбавлена припливу коштів, які можна було б використати на ремонт і оновлення житлового фонду.

Таким чином, забезпечення успішного реформування житлово-комунального комплексу неможливе без формування ринкової організаційної інфраструктури, що створює реальну систему економічної мотивації до скорочення витрат і підвищення якості обслуговування населення. Для створення організаційно-управлінських і структурних механізмів, що забезпечують перехід на ринкові методи управління, необхідно здійснити:

•   удосконалення структури управління житлово-комунальним обслуговуванням;

•   розвиток управлінських компаній;

•   розвиток нових форм управління житловим фондом;

•   структуризацію муніципального житлового фонду;

•   розвиток малого бізнесу в сфері ЖКГ;

•   кадрове забезпечення та інформаційну підтримку проведення реформи;

•   удосконалення нормативно-правової бази.